对薄弱地区财政支持城乡一体化发展的实践与思考

  一、连云港市海州区基本情况 
  海州区系江苏省五大农业区之一,属于省定经济薄弱区,财政收入规模系该省县区最小,212年公共财政预算收入7.8亿元,占全市财政的3.77%,属“吃饭财政”。四个街道移交后,该区变成了纯农业区,是个典型的经济弱区、财政穷区、海州区现辖3个镇、1个街道、1个省级经济开发区,53个行政村、9个社区,总面积258.6平方公里,总人口14.2万人。基本农田16.1万亩,农村人口12.6万人,农业面积和农业人口的比重分别占到41.5%和88.7%,农业特征明显。 
  二、统筹城乡发展的主做法 
  近年来,海州区财政部门紧紧围绕“三化”协调发展总体战略,大力推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化,统筹城乡发展,着力构建城乡经济社会发展一体化格局。 
  1.统筹发展城乡产业,激发农村发展活力 
  一是推动转型升级。通过技术改造、技术创新、高位嫁接和资本经营,推动传统产业转型升级,全区三次产业比例调整为18.356.325.4。二是发展现代农业。区财政不断加大财政支农惠农工作力度,优化整合财政支农资金,农业产业转型步伐明显加快。212年投入资金152万元陆续建设了新坝万亩现代农业产业园、宁海万亩都市农业科技示范园、板浦万亩高效设施农业园、锦屏无公害畜禽养殖基地等一批农业园区基地项目,高效设施农业面积占耕地比重8.6%。新坝镇大穆村入选首批省级“一村一品”专业示范村,新坝镇王付村和板浦镇东北村入选市级“一村一品”专业示范村。三是壮大镇村经济。推动生产素向优势产业、优秀企业集中,着力打造宁海太阳能、板浦镜花缘文化、新坝电力辅机、锦屏木材加工产业集群。积极稳妥开展村级债务化解工作,化解新坝、锦屏25个村公益性债务1425万元。组织实施省级财政支持村级集体经济发展项目,切实盘活村级集体资源、资产、资金,高村级“三资”利用率。四是推进改革创新。制定出台《加快推进城乡统筹发展全面建设小康社会的意见》和《加快推进城乡统筹发展试点村建设的激励扶持政策》等政策文件,区财政每年安排1万元专项资金,主用于试点镇村建设和城乡统筹发展。 
  2.统筹城乡基本建设,着力营造宜居环境 
  一是加快新农村建设。积极筹集资金加快推进板浦卫星镇建设,启动老镇区仿古改造,北海门、西入口牌坊等重点工程竣工。启动实施四个镇街各1亩的农民新社区建设新坝镇沙杭康居示范村入住154户;年底锦屏镇狮树康居示范村新建住宅76套;板浦镇菜园村新建住宅1套;南门社区银成佳园小区开工建设。二是完善基础设施。争取中央财政小型农田水利资金168万元,支持农田水利基础设施建设;争取国家农业综合开发1万元,促进农业综合开发;投入资金9万元,建设农桥46座、一事一议奖补项目26个;支持锦屏镇优质稻米等14个现代农业项目。抓好农村道路建设,实施通板公路大修以及村庄道路硬化工程,改善群众出行条件。开展城乡环境综合整治,争取资金746万元,完成58个省级村庄环境整治,有效升农村人居环境。 
  3.统筹城乡公共服务,共享改革发展成果 
  坚持以人为本,大力实施以改善民生为重点的全面小康社会建设,让发展的成果惠及全区人民。一是实施惠民实事工程。坚持制度化安排、项目化落实、系统化解决民生问题,政府在就业、就学、就医、社保和住房等方面的民生支出占财政总支出的比重达到51%以上;扩大就业创业,创建4个省级充分就业转移镇街;落实小额贷款担保等政策,推进全民就业创业;完善社会保障,建立尊老金、孤儿基本生活保障、重残救助、贫困家庭重大疾病慈善救助等制度,筹集资金2638万元,持续高城乡低保标准和城乡居民养老保险水平,高弱势群体生活质量。二是发展农村社会事业。坚持教育优先发展、均衡发展,筹集资金 5万元支持中小学公用经费、新建义务教育学校、校舍维修改造、困难资助等,通过义务教育均衡发展先进县区省级督导评估;完善医疗卫生体系建设,筹集资金4467万元支持基本药物制度补助改革、新型农村合作医疗、城镇居民医保等医疗保障制度及各类公共卫生项目,减轻群众看病负担。三是创新农村社会管理。安排专项资金全面推广“一委三会”、“和事佬”等创新做法,健全完善社会组织、综治维稳、为民服务和民生保障体系,畅通了群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。 
  三、城乡一体化建设存在的问题 
  1.资金筹措难。海州区系全省五大农业区之一,属于省定经济薄弱区,财政收入规模系全省县区最小,212年公共财政预算收入7.8亿元,占全市财政的3.77%,属“吃饭财政”。四个街道移交后,变成了纯农业区,是个典型的经济弱区、财政穷区,当年财力仅能维持工资发放和保障低水平运转,无力筹措资金投入城乡一体化建设,给城乡一体化建设带来很大困难,影响了实施进度和整体推进。 
  2.基础设施欠账多。海州历经多次区划调整,区内村庄道路、农村供水、防汛防旱等基础设施建设滞后。如新坝东路、新坝中路、新坝西路、通板公路破损严重,镇域污水管网也大多没有与市级管网对接。 
  3.市场运作难度大。城乡一体化建设主依靠市场运作的办法筹集资金。但海州属农业区一方面,由于传统观念影响,土地流转比较困难;另一方面,耕地占比高,可运作资源有限,市场价值不高,运作难度较大。 
  4.土地瓶颈制约深。由于海州属典型农业区,城乡建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设占用耕地规模等均不能满足发展需求,严重制约了城乡一体化建设。 
  5.资金分散见效慢。城乡一体化具有点多面广、单项投资规模小等特点。一些部门在安排城乡一体化投资时撒“胡椒面”,人为造成项目数量多、资金使用分散的现状,使得投资效益大打折扣,无法形成城乡一体合力。同时在支农惠农方面,一些项目对上年已获得过补助的项目,往往不再重复安排,造成资金断档,缺乏连续性。 
  四、财政支持的几点建议 
  海州区是省定经济薄弱区、苏北五个农业区之一,财政底子薄,供养人口多,经济基础薄弱,财力紧张,建议在以下五个方面给予支持。 
  1.上级财政“补位”。由于农业区自身财力比较县里得到省级政策扶持较少,推进城乡一体化,仅依靠区级财政财力显然无法支撑,这就需中央和省级财政进一步加大对区镇级财政的转移支付力度,让区级财政的可用财力进一步增强,使事权和财权相匹配。建议在一般转移支付、基本财力保障对该区给予倾斜,在教育、社会保障等方面对高上级财政补助比例,在现代农业、一事一议整体推进、农村债务化解、中央财政小型农田水利、农业综合开发县等方面给予资金、项目、政策支持。 
  2.政策扶持“到位”。建议预先安排集中居住点启动区建设用地指标,待原有的村庄整理项目完成后,从整治出来的土地中,返还预先安排的指标。区财政留成的新增建设用地有偿使用费及上级安排给市、区的耕地开垦费城乡建设用地增减挂钩的土地出让金收入,应该集中返还给县区,促进城乡一体化建设。 
  3.财政资金“定位”。海州是个农业大区,城镇化率较低,财政较为困难,仅靠财政单一渠道是无法满足需求,必须多渠道筹措资金。从财政角度来讲,既不能缺位,又不能越位,定好位。按照“政府主导、市场运作”的原则,还涉及乡村基础设施建设、义务教育、公共卫生、公共安全、劳动就业、社会保障和社会援助等基本公共支出,财政承担起责任。对不属于公共财政供给范畴的,就应该按市场法则解决,财政不应大包大揽。 
  4.涉农资金“拼位”。建立市、区两级协调机构,统一协调整合对涉农资金的申报、使用和管理,改变资金部门化、多头管理、各行其是、分散使用的格局。按照各部门单位的资金渠道,积极争取上级的项目资金支持,即分头申请、捆绑使用。注重补助的连续性,整合城乡一体化资金,形成资金集中投入,发挥资金效益。 
  5.绩效考评不“缺位”。围绕是否让农民受益,是否能有效高农民收入水平这一目标,建立系统的城乡一体化资金绩效考评指标体系,用于指导和检查资金的使用情况。如果项目运行有成效,带动农民增收明显,就应集中投入,重点倾斜,以求最大限度体现绩效考评的结果。 

  

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